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【法宝引证码】CLI.1.304262 【时效性】尚未生效

基于行政效率的行政程序立法理念及实现路径

The legislative idea and realization path of administrative procedure based on administrative efficiency
【法宝引证码】CLI.A.1322926 

  • 期刊年份: 2022
  • 期号: 2
  • 页码: 119
  • 基金: 中国法学会部级重点委托课题“全国性法学社团(研究会)章程示范文本及内部治理结构”(CLS(2020)ZD-WT20-2)
  • 作者: 段传龙
  • 学科分类: 行政法学
  • 摘要:

    完善行政程序立法是新时代我国推进依法行政、构建法治政府、实现全面依法治国的关键步骤。2015年12月27日,中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》,指出我国要完善行政组织和行政程序法律制度,加强行政程序制度建设,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。然而,在充分反思西方行政程序法制度经验,深入考察本国行政权力特征的基础上,当下我国的行政程序法规范仍存在“控权”比重过高,内部、执法程序规则缺失、程序价值认知不足以及规范体例相对零散等诸多困境。今后,我国的行政程序立法,应关注本土的行政运行实践,扭转传统的单一“控权”思维,补足现行的程序制度规则,贯彻“服务”“保障”“监督”“制约”四大理念,实现以“授权”为第一属性,“控权”为第二属性的程序规范转型,从而为保障行政权力的运行效率与活力提供制度支持。

  • 期刊栏目: 法学
  • 英文摘要:

    Perfecting the legislation of administrative procedures is the key step to promote administration according to law, build a government ruled by law and realize the comprehensive rule of law in the new era. On 27 december 2020, the CPC Central Committee and the State Council issued the implementation outline for the construction of a government under the rule of law (2015—2020), which pointed out that China should improve the legal system of administrative organization and administrative procedure, reinforce the construction of administrative procedure system, and promote the legalization of institutions, functions, authorities, procedures and responsibilities. However, on the basis of full reflection on the experience of western administrative procedure law system and in-depth investigation of the characteristics of domestic administrative power, there are still many dilemmas in China's current administrative procedure law, such as the high proportion of “power control”, the lack of internal and law enforcement procedure rules, the lack of cognition of procedure value, and the relatively scattered norms. In the future, China's administrative procedure legislation should pay attention to the local practice of administrative operation, reverse the traditional single “ power control ” thinking, supplement the existing procedural rules, and implement the administrative procedure, implement the four concepts of “service”, “guarantee”, “supervision” and “restriction”, and realize the transformation of procedural norms with “authorization” as the first attribute and “power control” as the second attribute, so as to provide institutional support for ensuring the operation efficiency and vitality of administrative power.

一、引言

构建公正、合理的程序法规范是衡量法治现代化的重要指标,制定行政程序法就是在给行政权力定规矩、划界限、树规范。自20世纪90年代以来,行政程序法一直是我国理论与实务界所关注的重要研究领域,实践中相关制度规则也在持续跟进与完善,程序立法的不断健全为促进行政权力的规范化发挥了积极有益的功能作用。然而,充分考察我国的相关制度构建,当下行政程序的规范体系仍存在诸多不足,需要针对性地予以解决。

放眼世界范围,由于各国的行政权力运行具有不同的实践特征,各自的民族、时代、文化传统也存在差异,所以行政程序立法必须充分尊重、及时回应本土治理需求。因此,我国在完善行政程序法体系,开展行政程序立法的设计、制定与颁布过程中,要延续中国的行政程序传统,关注中国问题,提出中国方案,若盲目采用西方理论模式迟早会“水土不服”。

二、审视现实:行政程序立法的紧迫性

出于公共管理的现实需要,我国行政权长期冲锋在公私权力交融的最前线,因而相关程序规范的更新、修订工作最为紧迫。尤其是“在损益性行政领域,如行政处罚、行政强制、行政征收等,一般采取的是立法优先的做法,即无法律无行政,且立法在对此类行政行为予以规制时,往往吸纳了法律优先、法律保留等原则。同时,将行政程序予以精细化并将其作为行政行为合法与否的基本要素和承担法律责任与否的依据”{1}。然而,面对我国新时代社会主要矛盾的新变化、国家治理事务的不断增加和疆域的不断扩大,行政机关与其工作人员却长期面临着程序规则滞后与缺失的客观现实,因此行政程序的制度规范亟待全面完善。

(一)程序立法的指导理念亟待转变

我国近现代的行政法学从诞生之初就近乎于“舶来品”,缺乏本土的指导理念和方法。从清末的研习法政运动发端至20世纪80年代初期,所采用的是翻译日本行政法学著作、编撰以德国行政法为基础内容的教科书、学习苏联行政法学模式和研究以美国为首的西方行政法学著作等“借鉴方式”。我国的行政法学先后师从德国、英国、美国等主要发达国家。从约翰·洛克、卢梭分权思想的快速传播,到戴雪“严格规范”法制主义的深刻影响,到奥托·迈耶“法律优先”“法律保留”等原则的广泛运用,再到对斯图尔特传统行政法模式的借鉴,皆可体现出西方行政法“合法性解释模式”[1]对于我国行政法理论研究的深刻影响。我国行政法学尤其是在行政程序法的研究领域,至今仍盛行的“控制行政权”理论便是这一模式的主要表现形式。

然而,尽管传统的“合法性解释模式”具有一定程度的合理性,限制了行政权力边界,保障了个人权利与自由,在静止的规范完善层面具有一定的借鉴价值;但是其理论意旨与制度建构仍然过度停留在权力制约的基础之上,“这样的行政法学的核心思想是法与行政的关系,凸显的是依法行政原则,其初始目的并不在于尊重和保障人权”{2};这就导致行政法学过度关注行政行为的合法性问题,不当降低了行政过程的整体效率,阻碍了行政资源的有效整合。“新时代的政府职能主要体现为,为社会公众提供优质的公共服务,这也与新的社会矛盾判断相契合。”{3}因而,服务公共利益、提高人民福祉是当下行政权力运行的终极价值目标,程序规范的建构理应引导、保障行政权加速实现这一目标。因此,建构中国特色的行政程序法,必须反思西方固有的法治缺陷,回应新时代国家治理的实践需求:中国人民需要积极能动的行政权力,更需要有所作为、迅速反应、充满活力的国家政府。这就需要在行政立法层面及时扭转传统的单一“控权”理念,树立一定的行政“授权”理念。

(二)内部程序的制度规则亟待补足

行政决定的理性化、正当化最终决定于其内部制定与形成的程序过程,因而完整的行政程序法应当包含内外两大程序规范体系。“近年来,中国行政法制实践越来越多地关注内部行政问题,这在重大行政决策的规范化、政府自身对依法行政的推进、行政裁量基准制度的建立等方面体现得非常充分。”{4}与西方国家不同,内部行政程序规则的完善对于官僚制文化传统浓厚的中国具有更重要的功能与价值。“同英美国家注重对于听证等外部程序的构建不同,中国的法律传统更加重视内部程序的监控,中国的行

【参考文献】
       

{1} 卢护锋.新时代我国行政法的主题变奏与体系建构[J].吉林大学社会科学学报,2018(4):150-161.

{2} 林孝文,杜烽.我国行政公益诉讼理论的“三维度”反思——国家治理现代化视野[J].重庆理工大学学报(社会科学),2021(2):103-112.

{3} 关保英.新时代背景下行政法功能重构[J].社会科学研究,2018(5):9-18.

{4} 李洪雷.面向新时代的行政法基本原理[J].安徽大学学报(哲学社会科学版),2020(3):83-92.

{5} 何海波.内部行政程序的法律规制(上)[J].交大法学,2012(1):127-139.

{6} 章剑生.作为担保行政行为合法性的内部行政法[J].法学家,2018(6):66-80.

{7} 江利红.行政过程的阶段性法律构造分析——从行政过程论的视角出发[J].政治与法律,2013(1):140-154.

{8} 奥拓·迈耶.德国行政法[M].刘飞,译.北京:商务印书馆,2013:68-71.

{9} 谭宗泽,杨靖文.面向行政的行政法及其展开[J].南京社会科学,2017(1):110-117.

{10} 谭宗泽,付大峰.从规范程序到程序规范:面向行政的行政程序及其展开[J].行政法学研究,2021(1):26-41.

{11} 关保英.行政程序滥用研究[J].现代法学,2015(3):68-81.

{12} 章剑生.行政程序正当性之基本价值[J].法治现代化研究,2017(5):102-121.

{13} 方世荣,谭冰霖.优化行政程序的相对人维度[J].江淮论坛,2015(1):129-134.

{14} 章剑生.从地方到中央:我国行政程序立法的现实与未来[J].行政法学研究,2017(2):54-76.

【注释】

北大法宝1985年创始于北京大学法学院,持续引领法治信息化,多年稳固高质提供法律法规、司法案例、学术期刊、法律翻译、检察文书、行政处罚文书等全类型法律检索,普遍为法律各界提供知识服务。创建智慧法务、智慧立法、法治政府、智慧法院、智慧检务、智慧学术、智能问答、大数据分析、法律人工智能等各类智慧法治解决方案和平台建设运营,竭诚服务法治中国。
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