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论党内法规的合宪性审查

【法宝引证码】CLI.A.1271734 

  • 期刊年份: 2019
  • 期号: 4
  • 页码: 54
  • 基 金: 教育部人文社会科学规划基金项目“合宪性审查的体系建构研究”(项目编号:18YJA820015)
  • 作者: 李玮
  • 学科分类: 中国宪法
  • 作者单位: 苏州大学王健法学院
  • 专题分类: 党内法规制度
  • 摘要:

    党的十九大报告提出,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。合宪性审查相比于之前的备案审查制度,其范围更广,党内文件也可能被涵括进来,毕竟中国特色社会主义法治体系包括了党内法规体系。党内法规合宪性审查制度的建设既有利于维护宪法权威,也有利于促进党内法规与国家法律的衔接与协调。在已有党内法规及规范性文件的备案制度和党内法规草案的审批制度的基础上,建设党内法规的合宪性审查制度应该从审查主体、审查范围、审查程序几方面入手,并应符合我国国情和法治发展规律,实现制度设计的可操作性。

  • 期刊栏目: 合宪性审查专题研究

一、问题的提出:有无必要建立党内法规合宪性审查机制?

党的十九大报告提出,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。随后,十九届三中全会通过《深化党和国家机构改革方案》,其中将原全国人大法律委员会更名为宪法和法律委员会[1],最后通过宪法修正案固定在宪法正文第70条中。宪法和法律委员会的职责十分明确,其中一项就是推进合宪性审查。[2]全国人大及其常委会是立法机关,作为专委会的宪法和法律委员会理论上只能负责规范性的法律文件的合宪性审查工作。十八届四中全会提出要将党内法规体系作为建设中国特色社会主义法治体系的重要内容[3],因此中国共产党的党内法规在我国社会主义现代化建设过程当中发挥的不可替代作用会愈加重要。早有学者对党内法规的功能目标定位做出了三点归纳总结:首先,党内法规规范党内主体行为和党内关系;其次,党内法规是发展与巩固党内民主的重要保障;最后,党内法规建立了诸多反腐倡廉制度。{1}可见,党内法规是中国共产党治国理政的工具和手段,它同国家法类似,通过规范的形式调整着特殊的社会关系。2018年修宪后,宪法第1条第2款明确规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。于是,在以宪法高度确认加强党的领导的背景下,党内法规与宪法的关系问题就显得尤为突出。宪法序言明文规定各政党须以宪法为根本的活动准则,也有职责维护宪法尊严和保证宪法实施。各政党当然包括执政党,同时习近平总书记也指出:“党自身必须在宪法法律范围内活动,这就是党的领导力量的体现。”[4]因此,合宪性审查制度的建立健全必须将党内法规纳入其中。

就现有研究成果和相关文献资料来看,尚未完全厘清党内法规的合宪性审查的重难点问题。党内法规的审查制度始于2012年[5],为十九大以后党内法规合宪性审查的建立做铺垫并提供依循。针对现有制度,学者李忠指出,备案审查工作不够严密,表现在四个方面:一是审查不能全覆盖;二是被动审查缺失,这就导致了某些问题到了法规文件的实施过程中才能被发现;三是审查焦点不集中,有针对性的合法审查及合宪性审查极少,审查效果不佳;四是审查标准不明确。{2}不难看出,《备案规定》中设计的制度的可操作性是较为薄弱的。我们认为,加强党内法规的合宪性审查势在必行,合理可行的合宪性审查制度的运作既能保证党内法规文件的质量,同时也有利于党内法规的权威性。本文就党内法规合宪性审查的制度建构问题,从合宪性审查的主体、审查范围、审查程序三个方面展开探讨,以期在建立和完善党内法规合宪性审查制度方面提供有益参考。

二、党内法规合宪性审查的主体:谁来审查?

(一)全国人大作为审查主体为什么行不通?我国现行宪法明确规定了全国人大及其常委会有监督宪法实施的职权。宪法第62条、第67条只明确了宪法监督的主体是全国人大及其常委会,至于如何监督则没有作出具体规定。我们可以从宪法监督的应有之义和现状对第62条和第67条进行解读。从一般的法理学出发,“法的实施”包含执法、司法、守法、法律监督环节,是与“法的制定”相对应的概念。因此,先有法的制定,后有法的实施,法的监督并不能从法的实施中脱离出来,它是法的实施的组成部分。如果将“宪法实施”和“宪法监督”分开来看,有学者认为,“宪法实施在前,宪法监督在后,宪法实施是第一步,宪法监督是第二步,没有实施也就无所谓监督,监督的对象是实施的行为,实施是监督的前提,没有实施监督就难以成立”{3}。然而我们认为,宪法实施和宪法监督并不存在先后次序的问题,宪法本身是宪法监督的前提,而不是因为有了宪法实施才产生宪法监督。因为宪法为国家行为划定了范围,而国家行为随时都有突破此范围的现实可能性,于是监督必然是自始的,或者说宪法实施和宪法监督是同步的,此为一。

第二,宪法监督既然规定在了宪法文本中,它应该是作为一项制度被固定下来的。既然是制度,那么一定要有确定的含义、内容和现实的可操作性。“宪法监督是通过违宪审查、合宪审查、宪法解释、法规备案审查和宪法诉讼等方式保障宪法实施的制度。违宪审查是宪法监督最主要和核心的内容。”{4}违宪审查也称合宪性审查、宪法审查,在我国通常被称为“宪法监督”。{5}1因此,“‘宪法监督’应是一个特定的法律概念,而不是广义上所指的党的监督、群众的监督、媒体的监督”{3}。十八届四中全会提出了健全宪法实施和监督制度,从人民代表大会制度出发,宪法监督至少可以包括规范

【参考文献】
       

{1}李军.中国共产党党内法规研究[D].上海:复旦大学,2010.

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【注释】

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