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论国家机关名誉的法律保护路径

【法宝引证码】CLI.A.1228752 

  • 期刊名称: 《求是学刊》
  • 英文标题: Legal Protection Path of Reputation of State Organization
  • 作者: 李延枫
  • 中文关键词: 国家机关 名誉 名誉权 法律保护
  • 作者单位: 中国社会科学院信息情报院
  • 英文关键词: of State Organization, reputation, reputation right, legal protection
  • 文章编码: 1000-7504(2017)04-0098-07
  • 分类: 民商法学
  • 文献标识码: A
  • 期刊年份: 2017
  • 期号: 4
  • 页码: 98
  • 摘要: 人民代表大会制度下国家机关不应享有名誉权,但我国对国家机关名誉权的法律保护存在司法实践与相关立法原意相脱节的困境。西方国家对国家机关名誉的保护具有在刑法上限制甚至取消诽谤国家机关罪、在民法上不赋予国家机关名誉权的特点。实践中,应运用综合法律手段加强对国家机关名誉的法律保护,包括限制国家机关名誉权诉讼能力、对党政机关主要负责人履职行为慎重使用名誉权保护制度、提高国家机关行政执法水平和集中处理机关行政服务。
  • 英文摘要: State is not connected with right of reputation under People’s Congress system, but we have difficulty in the disconnection between legal practice and original legislation purpose concerning legal protection of state. Western state protects State Organization with restraint in criminal law, which even cancels or does not recognize reputation right of it. In practice, comprehensive legal measures should be taken to strengthen legal protection of reputation of State Organization, including restraint of power of litigation of State Organization, careful application of legal protection of reputation right of main responsible persons in party and government, improvement level of administrative enforcement of law and collective management service of the organization.

  
  国家机关名誉的法律保护因其同时兼具行使公共权力的国家机构职能与从事机关行政事务的机关法人能力而存在着两种截然不同的法律路径:一是依据公法手段消除一切侵害国家机关名誉的违法因素;二是通过民事法律制度所设定的法人名誉权的方式来保护国家机关的名誉。从法理上来看,国家机关的“名誉权”是其以“机关法人”的身份在从事民事法律活动过程中才能享有,如果国家机关名誉受损的原因来自于国家机关依法行使公共权力的行为,那么,作为机关法人享有的“名誉权”就不应成为国家机关拒绝社会组织和公民个人依法监督其行为合法性的理由。国家机关的“名誉”本身是一个不可分割的精神整体,对其的侵害因素很复杂,故国家机关“名誉”的法律保护就必须要建立公法保护与私法保护的“竞合”机制。从法理上值得探讨的就是如何防范国家机关滥用民事法律制度所设定的机关法人“名誉权”制度,确保国家机关更好地接受人民群众对行使公共权力的国家机关实施宪法和法律活动的监督,保证国家机关依法办事、践行法治原则,自觉地接受人民群众监督、把权力关进制度的笼子里。
  一、我国对国家机关名誉法律保护的现状及其特点
  (一)在法律制度层面国家机关通常不享有名誉权
  名誉权属于传统民法人身权中人格权的一部分,具有较强的人身依附性,主要体现为人格和精神方面的权益。我国刚颁布的《民法总则》110条规定,法人、非法人组织享有名称权、名誉权、荣誉权;第97条规定,有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起,具有机关法人资格,可以从事为履行职能所需的民事活动。从《民法总则》的内在法律逻辑出发,完全可以推导出国家机关具有名誉权。法律设置法人名誉权的立法原意是保护其在经营活动中因名誉权可获得的经济利益。有学者甚至直接指出,“法人名誉权其实是一种商誉权。”{1}“人格权是商誉权的根本属性,法人名誉权不能很好地保护商誉权,应将商誉权规定为一种人格权取代法人名誉权。”{2}张新宝教授也认为不应用保护公民名誉权的法律制度保护法人的名誉权,主张用商誉权保护制度、对财产的诽谤诉讼制度、对商品的诽谤诉讼制度以及《反不正当竞争法》中的有关制度对法人的名誉权加以保护。这样更能够体现法人名誉的“商”的性质和财产方面的利益。{3}(P112)有学者甚至认为,国家机关“本身不享有民法意义上的经济利益,若有,肯定是非法层面上的‘小金库’”{4}。笔者认为,一概否定国家机关在民法意义上享有的经济利益也不可取。因为国家机关具有双重法律地位,一方面既是公法意义上的权力主体,另一方面也具有一定的民事主体资格,享有私法上的某些权利。国家机关因不具备法人名誉权的权利客体,即法人在经营活动中由于良好的商誉而获得的经营性收入,在民法意义上享有应受到合法保护的经济利益。
  在刑法上,与国家机关“名誉”相关的内容主要体现在2015年8月29日通过的刑法修正案(九)。根据该修正案,刑法第290条增加了一款规定,即“多次扰乱国家机关工作秩序,经行政处罚后仍不改正,造成严重后果的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制”。针对国家机关的诽谤或侮辱言论,也有可能使国家机关的威信和尊严受到不当贬损,如果严重妨碍了国家机关履行职责或执行公务,将构成扰乱国家机关工作秩序罪。但设立本罪的旨趣不在于保护国家机关的名誉权,而在于维护国家机关履职和执行公务的正常工作秩序。这里的诽谤性言论只是扰乱国家机关工作秩序罪的手段,而不是该罪规制的最终对象和目的。同样的分析也可适用于刑法修正案(九)对扰乱法庭罪新增的第三款规定,即侮辱、诽谤、威胁司法工作人员或者诉讼参与人,不听法庭制止,严重扰乱法庭秩序的情形。
  (二)司法实践与立法原意的背离
  截至目前,有关国家机关名誉权的研究成果不多,经常引用的民事案例主要有两个:一是1993年北海交警支队诉《南方周末》报社名誉侵害案,另一个是1995年深圳市福田区人民法院诉《民主与法制》杂志社名誉侵害案。在这两个案例中,法院都判决被告侵犯了作为原告方的国家机关的名誉权,要求其赔礼道歉、恢复名誉、消除影响。两家法院同时还支持了原告方的赔偿请求。耐人寻味的是,对于赔偿对象,案例一法院定性为名誉损失费,案例二则定位为经济损失。
  鉴于这两个案例年代较为久远,笔者在中国裁判文书网以法人名誉权为关键词搜索定位相关案例,然后人工筛选出原告为国家机关或由公共财政提供活动经费的事业单位的案例共有3个。其中一个案例的原告是严格意义上的行使国家权力的国家机关,即沈阳市城市管理行政执法局铁西分局(〔2014〕辽审一民申字第193号);一个案例原告是国务院直属事业单位中国科学院(〔2014〕二中民终字第06286号);还有一个案例原告为公立幼儿园——徐州市房产管理局幼儿园(〔2016〕苏03民终611号)。这三家机关事业单位的诉讼请求都得到了法院的支持,包括停止侵权、恢复名誉,甚至赔偿经济损失。这表明,无论是过去还是现在,司法实践都认可国家机关和不以营利为目的的事业单位及社会团体具有民法意义上的名誉权,并在具体案例中倾向于支持这些机关事业单位提起名誉权诉讼维护自身的名誉。三个案例中的被告从法人名誉权的立法原意出发,对机关事业法人具有法人名誉权提出质疑。但这些主张未得到合议庭采纳。
  司法实践与立法原意明显背离的根本原因在于《民法总则》明确赋予法人名誉权,但对自然人名誉权与法人名誉权的区别含糊不清,对不同类型法人的名誉权的具体内容和界限更缺乏明确的规定。《民法总则》规定法人和自然人都享有名誉权,二者有相似之处,但也有很大的区别。“法人的名誉权与公民的名誉权相比,与财产权的联系更为密切,权利本身的财产性更为明显。”{5}(P117)最高人民法院在1993年颁布的《关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见》中将造成损害作为侵害法人名誉权行为的成立要件之一,之后在《关于审理名誉权案件若干问题的解答》和《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》中规定,法人因人格权利遭受损害,只能请求侵权人赔偿其经济损失,这其实已经隐含了法人名誉权仅保护基于市场经营活动带来的财产利益的立法含义。但是,作为诠释、细化抽象法律规定的司法解释亦如此含糊不清,导致司法实践在名誉权保护上未对营利性法人和非营利性法人作出明确界分。同时,由于司法体制改革尚未取得实质性成效,法院独立行使审判权尚未得到根本保障,法院在裁判有关机关事业单位法人的名誉权纠纷时,难免会受到来自这些公法人,甚至是上级法院领导的各种“打招呼”,进而用营利性法人的名誉权救济手段维护机关事业单位团体法人所谓的“名誉权”,为一些机关法人逃避来自社会组织和公民个人正常的法律监督,特别是社会监督打开了方便之门。
  (三)人民代表大会制度下国家机关不应享有名誉权
  “民主的原理是,人民通过舆论主宰政府,而不是政府通过舆论主宰人民。”{6}(P145)即使公民舆论对国家机关的批评指责存在错误、失实或夸大的言论,也不应给予国家机关民法上的名誉权,为其提供名誉损害救济,其原因有三。一是有关国家机关的不当批评,并不会对其履行法定职能带来实质性的困难,也不会产生民事权益的损失。对国家机关而言,法律赋予其的法定职责,同时也是法定职权,即国家机关既负有合法合理行使法定职能的法律义务,也享有运用国家强制力保证法定职能得到有效履行的公共权力。因此,不当批评给国家机关带来的“名誉”损害,即使会给其正常履职带来一定阻力和麻烦,但这些阻力和麻烦不足以导致其无法履职,更不会产生经济上的损失。同时,由于国家机关享有的国家和社会公共事务管辖权与公民日常生活息息相关,且具有排他性,公民很难因为国家机关的“名誉”不好而不向其寻求公共服务,不接受其公共管理。当然,这绝不是说国家机关的威信和尊严可以受到不当贬损,只是无须夸大其对国家机关日常工作造成的影响。二是国家机关的威信和良好声誉,并不是建立在歌功颂德的粉饰辞藻之上,而是有赖于其自身廉洁勤政、一心为民的履职行为。对于国家机关来说,敞开言路、倾听民意、加强对话,积极修正工作中的失误,坚持不懈地公正执法、严明司法,由此在公共论坛激起的有关国家机关的积极、正面舆论,会很快将歪曲、错误指责淹没,达到激浊扬清的效果。同时,在民主社会,“政府机构最高的威信莫过于它们获得了在言论的自由空间里抒发的民意的真正认可和褒扬”{6}(P141),而不是通过提起名誉权诉讼,通过司法途径对其“名誉”进行评判。三是赋予国家机关名誉权及相应诉权,将极大危及公民的言论自由权和民主监督权,动摇民主社会的根基。
  不赋予国家机关名誉权并不意味着针对国家机关的侮辱、诽谤性言论一律免于承担法律责任。一定的威信和权威,是国家机关顺利履职的必要条件。国家机关是国家和社会事务的管理者,一旦煽动、侮辱、诽谤言论妨碍国家机关执行公务,危害的是社会整体秩序。对于危害社会秩序的行为,我国刑法、行政法已建立了较完备的法律体系。问题的关键在于,诽谤侮辱国家机关的言论严重到何种程度才足以危害社会秩序。在这方面,可以确认法律适用上的几个认定标准。一是对诽谤侮辱国家机关的言论进行刑事或行政处罚的目的是维护国家和社会重大和根本性的利益免遭实质性的破坏。二是有关国家机关的不实言论已经或极有可能造成不明真相的人拒绝、阻挠国家机关执行公务,破坏国家机关正常的工作秩序已经达到明显且严重的程度。三是有关国家机关的谣言已经或极有可能造成社会动乱,破坏社会的稳定,只有采取刑事或行政方面的处罚措施,才能阻止或避免这种言论引发的社会危害性。四是行为人利用诽谤国家机关的言论损害公共利益具有主观上的恶意。也就是说,在法律适用层面,必须保证对国家机关名誉有足够的批评空间,才能保证人民群众依据宪法和法律的规定,按照人民代表大会制度的基本要求,对国家机关履行宪法和法律职责的行为进行必要和有效的监督。
  二、一些国家对国家机关名誉法律保护的特点及其界限
  (一)欧盟国家有关诽谤国家机关言论的刑事立法
  通过对欧盟国家的诽谤刑事立法进行比较研究,可以发现如下特点。一是一部分欧盟国家已经将刑事诽谤国家机关除罪化。如英国、爱尔兰、罗马尼亚、塞浦路斯和爱沙尼亚。[1]二是诽谤国家机关罪大多与诽谤国家象征如国旗、国徽、国歌置于同一条款加以规定,其犯罪受侵害的对象大多限于国家或联邦层面的国家机关,其主要目的是维护国家的尊严。只有少数几个国家将中央和地方层面的公共机构都纳入诽谤罪的受害对象。例如,法国《出版自由法》第30条规定,对法院、法庭、陆军或海军、法定团体及公共行政机构进行诽谤,处以最高45000欧元的罚款。第33条规定,对上述团体进行侮辱,处以12000欧元的罚款。[2]三是大多数国家在针对诽谤国家机关罪的刑罚中取消了监禁刑,而以罚金为主。根据国际新闻学会2015年的研究报
【参考文献】
{1}许中缘、颜克云:《论法人名誉权、法人人格权与我国民法典》,载《法学杂志》2016年第4期.
  {2}许中缘:《论商誉权的人格权法保护模式——以我国人格权法的制定为视角》,载《现代法学》2013年第4期.
  {3}张新宝:《名誉权的法律保护》,北京:中国政法大学出版社,1997.
  {4}赵双阁、南茜:《舆论监督与名誉权——中美比较研究》,载《河北经贸大学学报》(综合版)2010年第1期.
  {5}王利明等:《人格权法》,北京:法律出版社,1997.
  {6}侯健:《舆论监督与政府机构的“名誉权”》,北京:北京大学出版社,2002.
  {7} M. Taggart. The Province of Administrative Law. Hart Publishing, Oxford,1997
  {8} Peter N Amponsah. Libel Law, Political Criticism and Defamation of Public Figures. LFB Scholarly Publishing LLC,2004.
  {9}杜万华主编:《中华人民共和国民法总则实务指南》,北京:中国法制出版社,2017.

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【注释】
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