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【法宝引证码】CLI.1.304262 【时效性】尚未生效

承包型法治:理解“地方法治”的新视角

【法宝引证码】CLI.A.1234499 

  • 期刊名称: 《法学家》
  • 期刊年份: 2018
  • 摘要: 在当代中国的国家治理中,超大型国家治理、中央集权单一制和“强国家—弱社会”这三重因素的共同存在,使得国家治理面临着巨大的治理负荷压力。为了有效应对统治风险、治理成本和质量压力等治理负荷难题,行政发包制作为一种可行的制度安排得以产生。相应地,由行政发包制的制度背景所决定,当代中国的地方法治在性质上属于一种独特的“承包型法治”样态,介于代理型法治和自治型法治之间,具有法治建设强激励、中央弱控制、争端解决方式行政化等特点。承包型法治建设具有两面性,容易造成政绩驱动型法治与权利选择性保护、法治试验的创新性与投机性、指标控制与指标应对、柔性运作与法制化解决间的一系列二元张力。承包型法治的未来转型,取决于行政发包制的可能变化,其转型前景和方向具有不确定性。
  • 英文摘要: In the process of contemporary China’s state governance, the status quo of ultra-large state governance, centralized unitary system and ‘ strong state, weak society’ structure place China’s state governance under a great pressure. In order to remedy the situation caused by the risk of rule, governance cost and quality pressure, administrative subcontract system as a feasible institutional arrangement has been introduced in actuality. Accordingly, determined by administrative subcontract system, the local rule of law in contemporary China belongs to a unique contracted managerial rule of law, lying between deputy rule of law and autonomous rule of law, manifesting its feature in the domain of incentive mechanism, central government control degree and dispute settlement system. The contracted managerial rule of law has double effects, i. e. on one hand, it stimulates local government to construct rule of law, go in for various kinds of local legal experiment and so on, and on the other hand, it brings about a series of problems such as selective rights protection, speculative local legal experiment, opportunistic index evaluation coping strategy and the like. Furthermore, the future transition of contracted managerial rule of law whose prospect and direction are uncertain depends on the possible change of administrative subcontract system.
  • 作者: 丁轶
  • 作者单位: 东北财经大学法学院
  • 分类: 法理学
  • 中文关键词: 地方法治 中央与地方关系 国家治理 行政发包制 承包型法治
  • 英文关键词: Local Rule of Law; Relationship between Central and Local Governments; State Governance; Administrative Subcontract System; Contracted Managerial Rule of Law
  • 期号: 1
  • 页码: 18

  
  毋庸置疑,相对于“中央”而言的“地方”,已经成为当代中国法治建设中不可或缺的重要组成部分。实际上,在中国法治道路的选择上,无论是主张“政府推进型”模式,还是“社会演进型”模式,都离不开“地方”这一重要的中介。一方面,在当代中国这样一个兼具领土大国和人口大国的国家中,中央的作用有时非常有限,客观条件的制约使得它无法事事亲力亲为,反倒必须高度倚赖地方的配合才能实现治国理政的总体目标。即便称政府或国家是法治发展的真正发起者、领导者和推动者,[1]那也主要是指地方政府意义上的“政府”或“国家”。另一方面,尽管“社会演进型”模式主张推动法治发展的真正动力在于民间的社会力量而非政府,但政府绝非在这种模式中完全消失了。相反,它只是转化成了一种消极的回应型政府,其主要职能在于为人们的自发性实践和创造性活动提供稳定的激励结构和及时的制度化确认。但这样一来,地方而非中央自然就成为了“社会演进型”法治模式能否运行成功的关键,因为地方政府身处行政管理和公共服务的第一线,与基层社会和民间力量保持着最直接的紧密联系,如果说历史证明“我国国家建设的真正活力在于不断探索和充分尊重实践”,那么这个实践探索的主体必然是“与基层群众保持直接联系的地方”。[2]
  显然,正是因为“地方”在当代中国的法治建设中如此重要,近年来才会有越来越多的学者选择将“地方法治”作为研究主题,从概念证成[3]、结构要素[4]、路径选择[5]、评估机制[6]、分析框架[7]等多个角度切入,试图对法治建设过程中的地方维度加以系统性的理论关照和学理探究。相比于上述研究,本文尽管仍以此作为主题,但关注对象在更大程度上与地方法治背后的中央与地方关系(以下简称为“央地关系”)制度背景有关。如果说“地方法治”这种提法尚具有一定价值和意义的话,它就必然是一种不同于以中央为主导的“国家法治”的另类状态和模式,它的产生和发展也必然在很大程度上要受制于中央与地方之间的关系。换言之,这种关系“决定了地方法治的制度内容及实践模式”。[8]进而,若是地方法治背后的央地关系背景具有如此大的重要性,那么,对于这种制度背景以及相应的地方法治之具体属性的进一步考察和揭示,也就成为了本文的主旨所在。
  一、治理规模、治理负荷与行政发包制
  大体上,本文所谓的“治理规模”,主要是指“国家在统领、管理、整合其管辖领土及其生活于其上民众的空间规模和实际内容”,而在具体构成上则包括了三个方面,一是国家的物理空间和人口规模,二是治理形式,三是治理内容。[9]进而,从这三个方面出发,我们就可以对当代中国国家治理的现状形成三个基本认识:首先,从物理空间和人口规模来看,当代中国的国家治理显然属于一种超大型国家治理。恰如汪晖所言,“在21世纪,中国是这个世界上唯一一个将前19世纪帝国的幅员、人口和政治文化保持在主权国家和民族范畴内部的社会”,[10]悠久的历史传统遗留下来一个地域辽阔、人口众多、民族多元和区域发展不均衡的治理现状,领土面积居于世界第三和人口总量高居世界首位这两大众所周知的事实,决定了当代中国的国家治理从治理规模角度视之,一个更为恰当的参照框架应该是针对整个欧洲这样的洲际治理。其次,从治理形式来看,基于历史、文化、政治等多重因素的考虑,对于超大型国家的治理被放置在中央集权单一制的结构框架下展开。这就意味着,从中央到地方建立起了一个层级链条漫长、等级结构分明的官僚组织体系。其中,中央政府成为了最高的决策权威,而各级地方政府相对而言只拥有执行权威,是相对于作为委托人的中央政府而言的逐级代理人;后者的权力来源于前者的授权,始终需要在前者设定的目标和范围内行事,并不存在地方自治的制度化空间。最后,从治理内容来看,由于当代中国的政治体制仍然属于一种“后全能主义”[11]意义上的“党政体制”,[12]这就决定了在国家与社会之间的具体关系上,前者目前仍然在与后者的力量对比中占据着明显的主导地位。进而,社会自组织力量的发育不良和相对匮乏,就导致了在几乎所有公共物品的生产和提供方面,需要完全由国家出面来加以组织和安排。这必然产生的一个局面就是,国家或政府的治理内容种类繁杂、无所不包。
  相应地,由上述现实所决定,当代中国的国家治理也背负了沉重的“治理负荷”。首先,多样化且不均衡发展的民族、地域构成,使得中国的历代中央政权“不能不承担和允许大量不同的地方情况的存在,从寒带到热带、从干燥到潮湿、从人烟稠密到人口稀薄的地区,无所不包”。[13]但这样一来,中央势必需要向地方放权,而放权又会与中央集权单一制的治理形式产生抵牾,因为权威体制必然要求决策上的一统性,是与以地方分权为核心的治理有效性需求格格不入的。于是,一种存在于“决策一统性”与“治理有效性”之间的深刻矛盾,便会长期出现在国家治理过程中。[14]其次,超大型国家治理的现状和中央集权单一制的治理形式,还会造就出一个从中央到地方的庞大的官僚组织队伍,巨型的规模和内部漫长的等级管理链条是该官僚组织的重要特征。进而,在其日常运行中,有两个问题便会接踵产生。一方面,由于各级地方政府是中央的逐级代理人,如何保证代理人与委托人的目标相一致便成为了一个难题。换言之,如何保证具有自身偏好最大化倾向的代理人不发展出迥异于组织目标的个人目标?这里显然涉及监督问题。而在这个方面,巨型组织内部其实很难实现有效化监督。由其组织规模所决定,巨型组织必然包含了远比其他组织多得多的组织成员,而一旦组织成员的数量增长到一个临界点,组织最高层的监督成本便会急剧攀升,加之组织最高层的精力有限,还要分配注意力资源到其他事项上,自然就使得巨型组织内部的监督流于形式,甚至会形成一种“表面上的控制”。[15]另一方面,组织的有效运行还依赖于对信息的有效处理,而巨型组织内部漫长的等级管理链条恰恰会带来高昂的信息传递成本。诚如很多研究所表明的,在信息的垂直流动中,每个信息的平均歪曲程度“要比在水平传播中的歪曲程度大得多”。[16]这里的根本原因在于,组织内部的上下级关系不同于水平方向上的同级关系,由于绝大多数组织成员均试图获得晋升方面的相对优势,这就使得信息在由组织底层向上逐级传递的过程中,均会被每一层级的成员重新加以筛选和包装,“往往把对自己有利的信息向上传达,对自己不利的信息想方设法加以隐瞒”,[17]而最终汇聚到组织最高层的信息经常残缺不全、严重失真。显然,组织内部的层级越多,上述信息传递过程中的可能误差就越大,相应的信息成本也就越高。最后,既然国家而非社会成为了公共物品的主要提供者,国家也就自然成为了全部社会问题的解决者,由此便形成了某种独特的“政治集中化”和“政治放大化”现象。一方面,当国家将所有资源置于自身控制之下时,一切社会问题的“解决渠道和答案也随之集中化,由此将自己放在了政治冲突的中心。”[18]换言之,民众往往愿意将一切社会问题统统推给国家,指望政府能够在第一时间内出面解决。然而,受制于官僚体制内在的“工作负荷”“累积性识别”“官僚化隔绝”等缺陷,[19]政府在现实中不可能对所有公共问题均给予同等关注,而是需要有所取舍、分清主次、整体协调、逐个解决。但这种做法经常带来的一个后果便是社会矛盾的不断激化,最终也将政府彻底推到了风口浪尖。另一方面,由于政府必须对一切社会问题负责,这又导致了大量看似不起眼的社会矛盾和冲突被人为放大,原本可以通过“行政”方式解决的日常矛盾,被统统放大为性质严重的“政治”冲突。
  显然,超大型国家治理、中央集权单一制和“强国家—弱社会”这三重因素的共同存在,使得当代中国的国家治理背负了巨大的治理负荷。首先,由“决策一统性”与“治理有效性”之间的深刻矛盾所产生的治理负荷,直接涉及政权的“统治风险”问题,中央政府必须通过某种可行有效的制度安排,来保证在不断的“集权放权收权”的循环过程中不至于丧失其政治权威。其次,由巨型组织和其内部漫长的等级管理链条所产生的治理负荷,直接涉及政权的“治理成本”问题,中央政府必须通过某种可行有效的制度安排,在能够保证实现有效治理的同时,又不至于耗费巨大的监督成本和信息传递成本。最后,由“强国家—弱社会”所产生的治理负荷,直接涉及政权的“质量压力”问题,中央政府必须通过某种可行有效的制度安排,在保证地方政府于其管辖范围内治境安民的同时,又不至于因为其所提供的公共物品的质量问题而引发严重的“政治集中化”和“政治放大化”现象。相应地,为了有效减轻上述治理负荷,一种重塑了当代中国中央与地方关系的重要制度安排便得以出场,这就是“行政发包制”。
  顾名思义,“行政发包制”主要由两个部分组成,一是“行政”,二是“发包”。其中,“行政”代表了组织机制,“发包”则代表了市场机制,而将这两个部分有机结合起来,就成为了一种介乎于组织与市场之间的政府治理结构,即它属于一种“行政组织边界之内的‘内部发包制’:在一个统一的权威之下,在上级与下级之间嵌入了发包的关系”。[20]众所周知,组织与市场是两种截然不同的制度安排:组织的一大核心特征在于,它属于一种弱激励和强行政控制的制度安排,其有效运行在很大程度上依赖于上下级之间的命令支配关系,下级必须在上级设定的指令范围内行动,地位不自主,无法也不应该按照自己的理解和利益行事;相比之下,市场构成了另一个极端,它属于一种强激励和弱行政控制的制度安排,地位平等的契约各方在具有选择自由的前提下,可以完全按照自己的决策和判断行事,并独立追求各自的利益。[21]显然,正是因为组织和市场具有如此不同的两种属性,在当代中国的国家治理中,为了有效减轻治理负荷,中央政府才会在等级结构严密的组织体系内部采用准市场意义上的“发包—承包”机制,试图以此来实现中央与地方之间的合理分治。
  首先,尽可能地减少治理成本,是中央政府选择行政发包制的首要原因。行政发包意味着,中央政府将大量本属于自己管辖的治理事项逐级发包给了各级地方政府,由后者实行自主的属地化管辖。因此,除了国防、外交、海关、铁路、航天工程等需要由中央政府统筹规划实施的少量事项外,地方政府在诸如招商引资、维稳、医疗、教育、计划生育、环境保护、社会保障、食品卫生、安全监管等大量事项上均享有自主的决策权。这实际上表明,行政发包制促成了一种多中心治理模式的出现,即社会并非由单一的组织来治理,“而是由一种多权威的组织合体治理”,而“合体”就不同于“整体”,因为“合体或许具备整体的形式,但实际的行动原则仍可能由其自己掌握”。[22]进而,由于地方在这一过程中分享了中央的部分治理主权,这就使得原本困扰单中心决策主体的监督成本和信息传递成本难题在一定程度上得到了解决,因为地方此时已经可以在自己“承包”的治权范围内充分行使激励分配权、检查验收权,并在相对更短的层级链条内部传递治理信息。
  其次,将统治风险降低到最小,是中央政府选择行政发包制的另一大原因。尽管是一种准市场意义上的发包行为,但毕竟发生在行政体制内部,这就决定了中央政府在行政发包中仍然保留了若干重要的“剩余控制权(residual right of control)”,[23]以便于防止地方政府在此过程中做大做强,形成尾大不掉之势。具体来说,在行政发包的“行政权分配”过程中,作为委托人和发包方的中央政府“拥有正式权威(如人事控制权、监察权、指导权和审批权)和剩余控制权(如不受约束的否决权和干预权)”,与此同时,却将事权向地方下放,即将“具体的执行权和决策权交给了承包方,更重要的是,承包方还以自由裁量权的方式享有许多实际控制权”。[24]这样做的一大好处就在于:一方面,地方获得了大量的具体治权和事权,这可以明显提升地方政府的有效治理能力,充分照顾到了超大型国家内部存在的多元化地域差异;另一方面,中央政府又保留了足以控制地方官员的人事管理权、监督考核权甚至是对于地方重大投资项目的行政审批权,[25]这可以有效地将承包方约束在发包方规定的合同范围内谨慎从事,而不至于发生重大的“违约行为”,同时,针对可能存在的极端统治风险(比如地方分裂、社会动乱等严重情形),中央政府又享有不受约束的否决权和干预权等“专断性权力”,必要时可以随时停止发包。
  最后,将政权的“质量压力”控制在可承受的范围内,也是中央政府选择行政发包制的一个原因。在当代中国,尽管政府几乎构成了公共物品的唯一提供者,但由中央政府还是地方政府出面来提供还是具有重大差别。若是由中央提供,那么地方只是中央的执行者和实施者,一旦出现了严重的“政治集中化”和“政治放大化”现象,矛头最终会指向中央,导致整个政权的合法性遭到质疑。然而,若是由地方负责提供,情况就大不一样,因为地方政府的形象受损不同于中央形象受损,相反,中央完全可以利用地方政府被民众质疑的契机及时出场解决问题,这样一来,整个政权的合法性形象就会得到重塑。由此观之,行政发包制可谓是解决“质量压力”问题的较好方法。这是因为,一方面,行政发包制的本意就是中央将大量治理事项及其治权、事权逐级发包给各级地方政府,由后者来具体决策和实施,这就等于“把那些容易引发民众强烈不满的行政事务尽可能交给地方政府去处理”,相应地,前者就避免了与民众的直接接触,可以专注于“选拔、监督、指导和考核地方官员以及控制地方官员的行为”[26]等事务,从而形成了一种独特的“中央治官、地方治民”的治理结构;[27]另一方面,中央也并非在发包之后对于地方政府的承包事项不管不问,相反,行政发包制也有其独特的内部控制模式,即一种以结果为导向的、人格化的责任承担方式。换言之,与强调以制度和程序为中心的控制模式不同,限于监督成本、信息传递成本等因素的制约,行政发包制下的中央监督、检查、考核和问责,往往不看地方政府完成任务的具体困难和过程,是以最终的结果论英雄,“而不管下级是否有能力和有条件完成,或者执行过程是否严格合乎程序和规则。”[28]尽管只看结果的考核控制体系有失偏颇,但相比于任由地方政府不作为、乱作为而引发社会矛盾,行政发包制下的中央政府还是在最大限度内将政权的“质量压力”控制在了可承受的范围之内。
  二、承包型法治:一个类型学的比较分析
  显然,通过上述分析不难发现,尽管在名义上当代中国仍然属于典型的中央集权单一制国家,但在现实中,在单一制的文本表达与行政发包制的具体实践之间,其实存在着张力和背离,即“如果中国是一个清一色的单一制国家,将会很难治理”。[29]换言之,尽管在名义上仍然是单一制国家,但在具体的制度安排和运行实践中,当代中国的央地关系却表现出了鲜明的分权化特征,只不过这种分权化“并不是用宪法规定下来的,并不是直接表现在国家的规范政治结构中的,而是在实际的权力运作中形成的,是通过中央与地方之间在多种多样的相互谈判的行为中表现出来的。”[30]进而,当代中国的央地关系现实可以表明,某些单一制国家“在实践中比某些联邦制国家更加具有分权特征”,亦比“某些联邦制国家转移了更多的实质性权力给构成单位”。[31]有鉴于此,以作为“理想类型(ideal type)”的单一制模式和联邦制模式为对照,以现实中的行政发包制安排为基础,对于当代中国地方法治的具体理解也就呈现出了丰富的内涵:
  
  
  (一)制度背景与主导机制
  在本文看来,理想类型意义上的单一制结构模式类似于一套组织模式,其最主要的特征在于它是一种以等级体制为中心的、为了特定目标而建立起来的、具有集中协调功能的结构系统和社会单元。[32]内部单中心的决策主体和多层级的支配控制体系,构成了该组织模式的核心要义。相应地,地方政府在身份上只是中央政府在地方的代理人。相比之下,理想类型意义上的联邦制结构模式则属于一种典型的市场模式。[33]它意味着在中央与地方政府间存在着某种契约关系:二者间的具体联系并非依赖自上而下的权力命令,相反,在国家领袖与成员单位的政府官员之间存在着明显的讨价还价(bargain)过程,[34]而相互间建立在正式契约(往往是宪法)条款基础上的反复谈判、协商和博弈,则构成了联邦制国家内部央地关系运行的常态。相应地,若是组织模式和市场模式分别构成了单一制模式和联邦制模式各自得以可能的主要动力,那么如下两点结论也可被合理推出。
  首先,单一制模式下的地方法治,在性质上属于一种“代理型法治”。代理型法治预设了委托—代理关系的存在,它表明作为委托方的中央政府通过组织内部的授权方式赋予了代理方(即地方政府)以一定的权限来从事法治建设,而这种授权既有可能是执行权,也有可能是决策权。在前一种情况下(即执行权),代理型法治意味着地方政府必须被置于中央的严格控制之下,不具备发展出迥异于中央主导下的“国家法治”的另类法治建设模式的可能性,相反,它只是国家法治在地方层面的贯彻执行而已。进而,由于法治建设的目标、路径等重要事项的决定权均集中在中央,代理型法治便处在了一个十分尴尬的位置。一方面,代理型法治对国家法治的贯彻越彻底,就意味着它实际上已经失去了自身独立存在的价值,沦为了国家法治的简单复制品,无论在形式还是内容上均“须与国家法治保持紧密的协调与一致”,其“从属性和执行性特征明显”。[35]另一方面,如果代理型法治试图跳出千篇一律的沉闷节奏,试图有所变化和创新,那么这恰恰会带来诸如割裂法治单元体、割裂法律体系的完整性和统一性、肢解法治理念乃至于形成法治的地方割据局面等隐忧和后患。[36]而在后一种情况下(即决策权),尽管发生了一定程度上的行政分权,但这种分权显然具有强烈的中央集权色彩,“站在中央角度看,它与地方政权之间不存在什么分权问题,只有它向地方政府授权的问题。中央愿意授予地方政府多少权力,完全是单方面决定的事,无所谓权限之争”,[37]无论是在授权的程度、种类还是范围上均由中央所决定和解释,地方没有讨价还价的空间。相应地,这种意义上的地方法治建设便充满了十足的变数,由于中央可以随时收回授权,加之授权的解释权完全掌握在中央,地方政府在法治建设方面的主动性和积极性较为有限,亦缺乏从事法治试验和创新活动的制度化动力,始终需要在回应地方需求和防止中央打压之间寻求平衡。
  其次,相比于单一制模式,联邦制模式下的地方法治在性质上更类似于一种“自治型法治”。在理想意义上,由于联邦制模式“不承认最高或者至高无上的权力,联邦政府并非享有最高权力的政府,联邦政府与各邦政府之间不是行政隶属关系,而是平等分立关系”,[38]这就决定了,联邦制下的地方政府完全可以在其管辖的公共事务范围之内自主决策、自由决定,而不受中央政府的任意支配和专断干涉。相应地,这种意义上的地方法治便呈现出了一种全新的面貌。一方面,自治型法治属于地方政府针对其所在地域内的具体现实所做的一种法治化应对,它既不会抹杀地方性的差异,也不会忽略不同地方的多样性,而是在与中央分享主权的基础上力图实现法治的有效化运行。另一方面,自治型法治又意味着广泛的试验和大胆的创新,它不会因为自身身份所限而无法展开必要的试验,也不会囿于中央的授权所限而停止富有成效的制度创新;相反,由于这种地方法治建立在央地间权力的制度化、合意化分割的基础上,这就决定了自治型法治必然是一种尊重地方差异和鼓励创造精神的法治样态。[39]
  进而,如果说代理型法治和自治型法治构成了两种理想类型意义上的参照对象,那么当代中国的地方法治在其属性上便属于一种混合形态——承包型法治。从制度背景来看,承包型法治背后的央地关系背景既不是单一制,也不是联邦制,而是行政发包制。一如前述,行政发包制是当代中国国家治理的一大重要制度安排,然而,一旦中央将大量治权、事权逐级发包下去,原初单一制模式下的代理型法治样态就会发生变化,由代理型法治开始向自治型法治转化。不过,前者并不会彻底转换成后者,因为行政发包制的本意并非将单一制模式完全转换成联邦制模式,而是试图在组织内部部分引入市场,实现单中心治理模式向多中心治理模式的过渡。于是,代理型法治便会在通向自治型法治过程中的某个点上稳定下来。由于这个稳定点背后的制度背景是行政发包制,此时的地方法治便呈现出了一种独特的“承包型法治”样态,即在表面上,作为代理人的地方政府必须严格遵照作为委托人的中央政府所设定的“国家法治”的目标和路径来建设地方法治,但在实质上,作为承包方的地方政府却被作为发包方的中央政府授予了大量的治理权限,具有充分的主动性和积极性在其属地化管理的行政区域内自主设计和实施多样化的法治建设项目。
  (二)激励、控制与争端解决方式
  1.激励程度
  地方政府是否有充分的主动性和积极性来推进法治建设事业,这一问题涉及地方法治建设背后的激励问题。尤其是,由于法治的核心要义在于约束和限制公权力,[40]因此政府主动推进法治建设必然在一定程度上会自缚手脚,影响到公共政策制定和执行上的有效性。有鉴于此,在承包型法治中,地方政府是否有足够的激励来从事法治建设事业呢?
  相比于代理型法治下的弱激励和自治型法治下的强激励,在承包型法治中,地方政府仍然具有较强的激励因素来从事法治建设。首先,地方政府是否有激励来从事法治建设,这在部分程度上取决于其是否掌握了足够的权力和资源可供其调配使用。相比于代理型法治,在承包型法治中,由于行政发包制占据着主导地位,这就使得地方政府可以获得大量的治权和事权来进行属地化管理,进而,一旦在大量事项上获得了决策权和自由裁量权,地方就可以在一定范围内有效汲取和整合资源,自主决定地方法治建设的具体方案和实现路径。其次,也是更重要的,承包型法治建设的激励还来源于资本流动对地方政府构成的“硬约束”。一如前述,“强国家—弱社会”是当代中国国家与社会关系的现实状态,由于社会和民众方向上的水平压力十分有限,这就使得行政发包制在运行中会变成一种典型的“向上负责制”体制,其核心特征在于“自上而下的动员能力强且有效,但自下而上的传达反馈有限”,[41]上级政府乃至于中央政府就成为了各级地方政府需要负责的唯一对象。于是,在行政发包制下,尽管地方政府获得了大量的权力,但本着权责利相统一的原则,地方能否如期实现和完成中央下达的各项指标任务以及在其属地范围内提供出快速、稳定的经济增长,将会直接影响到地方在未来从中央获得的资源数量及其政府官员的晋升前景。如此一来,尽管法治建设会在一定程度上影响到地方政府的有效治理能力,但由于地方法治水平的提升有助于改善招商引资环境,能够吸引到更多的外来投资者,从而直接带来政府财政收入提高、官员政绩显著可见等一系列可欲后果,[42]这就导致了在承包型法治下,地方政府出于某些功利性目的和动机,仍然会有较大的激励来推进地方法治建设事业。这种独特的激励模式也与自治型
【参考文献】
{1}周雪光:“国家治理规模及其负荷成本的思考”,《吉林大学社会科学学报》2013年第1期。
  {2}周黎安:“行政发包制”,《社会》2014年第6期。
  {3}张静:“行政包干的组织基础”,《社会》2014年第6期。
  {4}万江:“指标控制与依法行政:双重治理模式的实证研究”,《法学家》2017年第1期。
  {5}倪斐:“地方法治概念证成——基于治权自主的法理阐释”,《法学家》2017年第4期。

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【注释】
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