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【法宝引证码】CLI.1.304262 【时效性】尚未生效

论法官独立审判的保障条件

【法宝引证码】CLI.A.1239440 

  • 期刊名称: 《时代法学》
  • 期刊年份: 2018
  • 摘要: 法院的审判权力具有一体化的属性,因此能够产生确保国家法制统一的积极作用。在宪法第126条明确要求法院独立审判的基础上,通过主审法官制度的构建、审判权力运行机制的完善,对审委会进行合议制改造,加强裁判说理与司法公开,可以为法官充分独立行使审判权力夯实基础。法官问责制度的建设需要遵循程序法治的理念,与人大及其常委会的人事监督和法官惩戒委员会的职业自律相结合。
  • 英文摘要: The integration characteristic of judicial power can produce the positive function of ensuring the unification of the national legal system. Based on the article 126th of the Constitution about the independence of trial court power, we can build solid foundation for the judges to excise judicial power independently, by constructing the presiding judge system, improving the operating mechanism of the judicial power, reforming the judicial committee system according to the collegiate system, strengthening the referee reasoning and promoting judicial openness. While structuring the judge accountability system by following the guidance of the procedural rule of law, we should combine the supervision of the NPC and its Standing Committee and the professional self-discipline of the Disciplinary committee of the judges.
  • 作者: 刘辉
  • 作者单位: 苏州大学王健法学院
  • 分类: 司法
  • 中文关键词: 司法独立 人事监督 主审法官 法官问责制度 法官惩戒委员会
  • 英文关键词: judicial independence; personnel supervision; presiding judge; judge accountability system; disciplinary committee of judges
  • 文献标识码: A
  • 文章编码: 1672-769X(2018)03-0076-12
  • 期号: 3
  • 页码: 76

  
  法官相对独立行使审判权力需要宪法层面的体制保障、具体工作过程的机制保障、问责环节的职业自律保障。从人大的人事监督功能、检察院的法律监督功能来看,以一体化形式存在的审判权力系统具有相对独立的宪法地位。从国家机关职能与社会自组织机能的关系来看,多元化纠纷解决机制吸纳、处理大量纠纷,是法院独立审判的重要前提。诉讼程序繁简分流与司法工作岗位分工,则是法官独立审判的必要条件。权责对应的制度安排应当以法官职业团体的自律作为基础。由法官惩戒委员会负责监督法官违反审判纪律的失当行为,是立法层面的法官问责制度产生实效的有力支撑。因此,当下的司法改革应当在宪法框架下,根据法官独立审判的理念要求,认清多元化纠纷解决机制对司法救济机制而言的基础作用,案件分流与工作分工机制对法官专业化发展的支持作用,以及法官职业自律机制对司法独立的保障作用。
  法院的审判职能具有守护民众社会正义诉求以维护社会公序良俗的或然功用。纠纷当事人可以通过协商和解的方式处理利益争端,也可能因为无力承受申请法院公力救济的成本,而转向依赖容易滑向暴力争执局面的私力救济。若公民对法院保障正义实现的功用丧失纵向信任,就意味着维持法院运转的税费投入难以转换为让民众满意的司法救济服务。随着经济社会形势的发展,民众之间矛盾纠纷的类型与数量也会产生相应的变化,因此法院需要不断主动或被动调整在纠纷解决机制中的定位,在有效率地向社会提供维护正义诉求的公共产品方面表现出持续变革的姿态。自20世纪90年代以来,学界关于美、英、法、德、意、韩、日、新加坡与俄罗斯、越南及拉美国家司法改革问题的讨论,反映出各国法院在回应民众期待方面做出的差异化努力及其阶段效果[1]。从宪法实施的角度看待司法改革问题,不仅需要考虑法院在国家机关体系中的地位沿革,而且需要权衡法院在工作人员培训、技术设施更新、工作机制调适方面的投入比例。本文力图从审判权力的一体化属性着眼来审视法院组织体制变革的宪法界限,从审判权力运行模式更新的角度分析陪审员参审、工作人员分类管理的发展趋向,以司法责任的确定与法官自治组织惩戒模式构建的关系为切入点讨论司法独立原则的落实可能,进而实现立足宪法实施立场概观我国司法改革前沿动态的写作目标。
  一、宪法对审判权一体化属性的保障
  我国法院的基本职能是审判职能,同时附带存在的职能是对各级法院组织的司法行政管理职能。目前在审判职能的行使方面,最高法院尚缺乏依靠宪法诉讼程序支持来审查立法内容的政治平衡能力,同时为指导下级法院开展审判工作而难以摆脱借助司法解释文件进行隐性立法的路径依赖;在各级地方法院内部,司法行政的附属职能对审判权力行政化运行模式的形塑,仍旧需要借助对案件审批制度较长一段时间的改革试点经验来发挥矫正作用。因此,从宪法条文的解释着手,阐释法院的审判职能与附属的司法行政职能之间的关系,才能为法院审判权力运行模式的改革指明方向。“人民法院是专司审判职能的国家机关,这既表明了人民法院在国家权力配置中职能的专门性,是行使审判权的国家机关,而不是行使立法权的立法机关;同时也显示了人民法院行使权力的方式,它是通过审判活动,解决纠纷、保障人权、维护国家法制统一的机关,而不是通过其他方式行使权力。”[2]各级法院通过管辖与审级制度的安排实现对国家立法的一体贯彻,能够避免地方割据或部门倾轧式的利益保护倾向,为民众开展经济与社会交往提供稳定的秩序预期图景。“纵观宪法文本变迁,地方法院自1954年取得宪法地位以来,其三项宪法属性的演变趋势为:国家性增强,地方性减弱,审判权一体性在经历低潮之后基本恢复到原点。”[3]由此可知,法院行使审判权力的依据并非地方政府或中央政府的利益需要,而是包含政府公共利益追求与社会公众合理秩序期待内容的国家立法。“尽管我国宪法设置了‘最高级’司法机关和‘地方各级’司法机关,但其所行使的司法权都是‘国家司法权’,不存在‘中央与地方’之划分。申言之,司法权的‘国家性’排除了‘中央司法权’和‘地方司法权’两说。”[4]在依据宪法第126条、第127条阐释出审判权作为国家职能的一体化属性后,才可以更顺畅地讨论司法独立、审判组织配置方式、法院与人大等机关的联系等问题[5]。
  (一)巩固法院相对独立的宪法地位
  审判权属于国家权力的重要组成部分,不能被认定为地方权力或中央权力。司法权的职能在于一体化贯彻国家立法,保障法律获得普遍、平等适用。法院的司法行政权力与审判权力行使方式存在差异。人大对司法行政工作的监督主要表现为对财政预决算的监督,而对审判权力的监督则表现为在法官任免方面的人事监督。在各级法院行使审判权力的法官均依据法律做出判断的一体化行动方式,使法院相对独立于行政、检察与军事机关,但应当接受人大及其常委会在事后的人事任免监督。“司法权的相对独立行使具有宪法基础,应该尊重司法人员在产生及行使职权上的司法规律。从人民代表大会对一府两院的监督上看,首先,不管是从西方议会监督的内容主要指向行政权的传统,还是从我国行政权在国家权力中的强势地位看,人民代表大会监督的重心应放在行政权而非司法权;其次,人民代表大会对司法的监督应是事后性的、外围性的。”[6]虽然近年来法院仿效政府向人大及其常委会报告工作,以期主动接受人大代表的监督,但法院报告的审判工作情况通常是总体的案件办理情况,并不需要包含对审判中个案情况的报告。对于司法行政工作及审判工作方法、机制等方面的报告,从整体上而言具有督促与支持法院提升司法工作水平的意义。张友渔教授指出:“人大和人大常委会对行政机关的监督要比审判机关、检察机关的监督更多,更直接一些。宪法第92条规定国务院要向人大、人大常委会报告工作。而对法院、检察院就没有作出这样的硬性规定,第128条、第133条都只规定对人大、人大常委会负责,而没有(并报告工作)这个尾巴。可以报告也可以不报告。”[7]在法院审判工作机制逐渐完善和司法公信力增强到公众可接受水平的条件下,其不再沿循向人大及其常委会报告工作的惯例,更能彰显法院在国家机关体系中相对独立的司法地位。
  法官通过自治组织加强职业伦理自律,人大通过任免程序淘汰不合格的法官,都是为了确保合格的法官终身任职的有效举措。“人大对法院行使监督权的最好方式莫过于严把法官任命关,将那些受过严格法学训练、具有法律实务经验的合格人才输送至各级法院,必定能大大改善我国法院法官整体低素质的现状,从而能从根源上改进我国的司法。更好地控制法官队伍准入,人大对此有法可依,执法不难,它理应是人大监督法院努力的方向。”[8]当法官遴选委员会的组织架构在中央与省级层面建成后,由人大及其常委会任命法官遴选委员会推荐的人选,可以在严把法官素质关上做好充分准备,使得审判权力相对独立行使获得可靠的人才条件保障。为克服地方保护主义对实现审判权一体化目标造成的客观障碍,跨区划设立法院的试点需要组织法层面的立法支持,来确保人大对法院工作必要的人事监督权限不被架空。依据宪法第128条的规定,“当前修改两院组织法,应首先将‘地方各级人民法院、人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作’修改为‘地方各级人民法院、人民检察院对产生它的人民代表大会和其常务委员会负责并报告工作’。”[9]目前,在直辖市范围内设立的中级法院在组织体系与运行保障方面,已经为跨区划设立法院提供了接受人大及其常委会监督的参照模式。
  (二)限定监督法院的机关与程序
  在人大及其常委会对法院适用法律情况进行监督,对法院的司法行政工作开展监督与加强对法官的人事监督工作之间,人事监督工作的实质化落实可以借助未来法官遴选、惩戒等自治组织的配合,而司法行政工作监督可能因为行使职权主体的转换而淡化与法院的直接联系,法律监督则可以基于宪法第129条的规定转由检察院直接承担。检察院对法院的法律监督表现为对再审程序的启动职权。“‘八二宪法’在修改的后期,曾有领导提出一种方案,即为了精简机构,采取一些西方国家的做法,由司法部行使检察机关职能,把检察与司法部门合并。但研究认为,检察机关还担负着监督行政机关违法渎职行为的重要职责,将其独立于行政机关以外比较好。后经邓小平拍板决定维持现状。”[10]从检察院职权内容的组成部分来看,对刑事案件侦查活动的指挥权具有偏重于行政权的属性,批捕、公诉职权等属于审前程序的职权内容反映出监督刑事侦查权力依法运行的要求,目前试点的公益诉讼与固有的抗诉职权则直接表现出法律监督的属性。“人民检察院的法律监督主要是对国家机关、国家机关工作人员是否违反刑法实行监督以及对在刑事诉讼中公安机关、人民法院和监狱等机关的活动是否合法实行监督,并包括对人民法院的民事审判和行政审判活动的事后监督。”[11]因此,人大及其常委会的法律监督功能主要可以通过督促检察院依法履行职责等形式展开。“检察院有权监督审判活动是否合法,但是应当维护法院审判独立,重点监督审判的程序性问题和判决的执行,而不能作出实体决定交由法院去理解和执行。将检察院的法律监督权定位于程序性权力并非降低法律监督的实际效力,相反,有助于厘清二者的宪法地位,体现出程序性权力的交涉性与反思理性优势。”[12]在将检察院对法院工作的法律监督权理解为再审程序的启动权后,需要接着讨论宪法第135条调整的事项范围。
  在20世纪80年代我国重建刑事司法工作秩序时,宪法第135条发挥了重要的规范作用。就宪法第135条的规范内涵而言,其旨在处理刑事诉讼环节刑事侦查、批捕与审判权力的运行模式问题。多年来流行的说法——“公安做饭,检察院端饭,法院吃饭”的比喻,映射出刑事司法工作关系中法院在是否“吃饭”的选择权方面能力偏弱的境况。“刑事司法关系的条件规范是‘分工负责,互相配合,互相监督’,这只适用于办理刑事案件领域,并不包括行政诉讼和民事诉讼领域,这是一个职务行使的规定而非全部职权的界定……法院和公安机关并没有直接配合与制约的关系。”[13]从维护法院审判权相对独立行使的立场来讲,侦查、批捕、公诉等审前程序的工作环节对于审判程序不应产生决定性作用,否则法院依据法律做出判断的功能就必然受到不合理压制。因此,有学者建议“将现行《宪法》135条修改为:‘人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,实行以审判为中心的诉讼制度,以保证准确有效地执行法律。’这样改,便为修改《刑事诉讼法》,改革司法权力运行机制,建立以审判为中心的诉讼制度提供了宪法依据。”[14]参照审判权一体化的思路来看,具有打击犯罪行为、维护社会秩序功能的刑事侦查职权同样需要挣脱地方利益的桎梏,因此应当通过侦查组织体制的改革来增强相对独立性。“为了使改革的成本最小化,改革的思路与路径是:在现有体制框架内,侦查权作为中央事权由公安部实行大部制成立侦查总局,把管辖危害国家安全罪、破坏市场经济秩序罪、毒品犯罪、普通刑事犯罪等履行侦查职能的机构和分散在治安行政管理机构中的侦查权限统一并入侦查总局,以解决目前侦查职能过于分散的现状及问题。”[15]在看清刑事司法工作关系中刑侦部门与检察机关的法律地位后,我们可以将检察机关法律监督功能的发挥与公益诉讼等试点探索联系起来,看到检察机关在促进政府依法行政方面的发展潜能。“在行政诉讼制度进一步的改革中,应该让检察机关参与到行政诉讼中来,形成各诉讼主体新的力量平衡,即行政公诉制度的建构。在没有适格原告的情况下,检察机关认为行政机关的行为违反法律规定,侵害公民、法人和其他组织的合法权益,损害国家和社会公共利益,依照行政诉讼程序向法院提起公诉,提请法院进行审理并作出裁判。”[16]在检察院有效承接人大及其常委会法律监督职能的情况下,人大及其常委会的工作重心依旧是做好立法工作与管好“官帽子”“钱袋子”,通过人事任免与对财政预、决算的表决来发挥权力机关的关键作用。
  综上所述,法院的审判权力具有一体化的属性,因此能够产生确保国家法制统一的积极作用。人大及其常委会对法院的监督应当侧重于对法官任免的人事监督。在跨区划设立法院的试点过程中,应当积极推动法院组织法的修改,确保产生法院的人大及其常委会能够对其行使人事监督权。人大及其常委会的法律监督权应当主要由检察院与未来的监察委员会行使。检察院对法院工作的法律监督权只宜表现为对再审程序的启动权,而其对行政机关的监督权则可以表现为行政公益诉讼程序中的公诉权。
  二、优化法官独立审判的运行机制
  在廓清法院与人大、检察院的外部关系后,对审判权力运行机制的讨论就已亟待展开。从多元纠纷解决机制的构成要素来看,民事调解、商事仲裁等社会化的纠纷解决机制应当与行政裁决、司法审判协力发挥定纷止争的作用。在多元纠纷解决机制中,审判程序的定位应当是解决纠纷的最后一道防线。对于进入诉讼渠道的纠纷,法院应当设置繁简分流的程序加以应对,从而最大限度地确保审判工作的效率、降低当事人与法院投入的解纷成本。在非诉程序与诉讼程序衔接顺畅的情形下,法院工作人员的合理分工同样具有举足轻重的作用。法官的精力应当集中在裁判事实与适用法律方面,法官助理可以完成组织交换证据等专业辅助工作,而书记员等辅助工作人员则可以完成送达、记录、装订卷宗等技术与程序方面的非专业辅助工作。在诉讼程序的设计理念方面,应当强调超越职权主义与当事人主义的协同理念,同时吸纳人民陪审员参审以增强司法活动的民主正当性,为保障法官独立审判创造完善的制度条件。
  (一)主审法官与审委会制度的衔接
  对审判委员会制度的合议制改造是推动主审法官制度完善的重要条件。由较高级别的法院审委会探索试点少数意见制,公开多数意见、附和意见与少数意见,能够推进裁判说理水平的提升。陪审制度是平衡司法的专业性与社会适应性、技术性与伦理性的合理安排。近几年来,各地法院根据最高法院“四五改革纲要”指导推进的主审法官试点探索,就是要解决案件审理与裁判环节被领导审批行为割裂的现实问题。“案件审批制度的存在,造成承办案件的法官或者合议庭无案件结果的最终决定权,法院的主管领导和审判委员会委员未参加案件的实体审理,案件的审理权和判决权分离,使得办案责任主体不明确。”[17]在法官能够依法独立行使审判权力的情形下,需要借助人民陪审员参审来吸纳公众的合理观念,以免法官的专业知识与社会发展现状之间出现脱钩的现象,影响裁判结论的公平性。“由审理者裁判、让裁判者负责,是法律程序的基础和基本要求。以行政化的方式解决司法问题,既不专业,也不符合基本的程序要求。当然,专业化并不排斥司法的民主化与大众化。从国际上看,高度专业化的司法往往伴随着民众参审。”[18]关于民众参审的形式问题,需要考虑民众的整体素质、参与期望、配套福利与保障制度的安排,因此虽然陪审团制度未必适合中国的国情,但人民陪审员制度的逐渐完善则反映了发展的趋势。“司法改革应结合本国国情进行,外国先进的经验搬到本国并非都能取得理想的效果。比如陪审团制度,它在一些国家确实出现过生机和活力,但当代大多数国家过去没有实行、将来也不打算实行陪审团制,过去实行过这种制度的国家有很多已于20世纪放弃了这一制度。”[19]在重大疑难案件中吸纳人民陪审员参审具有现实必要性,能够在司法独立与司法民主之间形成合理的平衡。“现代社会日益复杂化、动态化,许多具体问题的解决不能从法律中找到现成的答案,需要法官在一定程度上进行政策性判断甚至创造规范。既然法官的权力已经扩大到创造规范的程度,那么就必须加强对法官的民主监督,承认和扩大公民对审判活动的参与。”[20]在法院依法独立行使审判权力的过程中,对于疑难复杂案件的处理需要发挥解释法律、适当裁量的作用,因此民众参审的形式自然就会产生对审判权力行使范围的正当性证成作用。当然,更为关键的环节体现在裁判文书的制作方面,细致的裁判说理是司法权威得以确立的重要保证。因此,有学者建议“改革当下的判决书制作机制,而陆续设立如下一些促进判决书专业性和说理性提升的措施:要求法官必须在判决书中尽可能充分地说明理由;建立判决书署名制度;允许合议庭法官公开发表不同判决意见。”[21]法官独立行使审判权力与对裁判结论进行细致说理存在密切的表里联系,因此,提升法官专业素养水平与保障法官任职条件,都是提升司法公正程度与维护司法权威的必要条件。
  对于疑难复杂案件而言,目前审判委员会可以发挥必要的指导与决定作用。从长远来看,改革审判委员会制度需要围绕保障法官独立行使审判权的目标展开。“法官既是秩序的维护者、执行者,又是‘法空虚空间’的填补者,法自身‘不合目的性’的修正者,法律诸价值目标冲突的协调者,一定意义上的秩序供给者。也唯有确立法官独立人格才可能从根本上解决行政权对司法的干扰,维护司法独立。法官独立人格实乃司法独立之基础、司法公正之保障。”[22]从总结审判经验、抵制外部干预、增强案件审批权力民主成色等方面来讲,审判委员会在司法实践中存在一定的积极功用。“如果说,当下及之前需要通过人员结构的‘行政化’来保持审委会的相互制衡,那么,今后就必须在健全主审法官、合议庭办案机制和办案责任制的基础上,通过科学定位主审法官、院长、庭长与审委会的职能以及相互关系,以继续保持这种极其重要的相互制衡。”[23]对于确实需要审委会讨论的案件,可以在增强司法亲历性方面下功夫,使得审委会的意见不仅可以在裁判说理过程中公开展现,而且能让当事人感受到程序正义的实现可能。有研究者建议,在需要审委会讨论的案件中,增加审委会庭审的环节,“应该在保障合议庭、审委会对同一案件行使审判权前后程序衔接的前提下明确规定,庭前由合议庭履行报告程序、庭前告知当事人程序、当事人向审委会提交法律意见程序;庭审中由法官助理向审委会总结、报告合议庭已查明的相关案件事实,并由审委会主持人(院长)明确告知当事人,审委会仅就案件中的某一或某些特定法律适用问题进行审理。”[24]在裁判文书的写作方面,审委会依照规定讨论的案件只占少数,因此详细说理不仅可能,而且对未来的审判工作能够提供参照。为了充分地展示可能存在的分歧,给民众提供更精确的预期可能,可以尝试在裁判文书中公开多数意见、附和意见与反对意见。有学者建议,“最高人民法院审判委员会委员人数为十多位,与国外大多数国家最高法院法官的人数基本持平。先在最高人民法院审判委员会这个较小的范围内实行少数意见制,在收到该制度之利的同时,也能避免不同法院、不同审判组织分别公开不同意见而引发的混乱局面,最大限度地保持法律的统一性和稳定性。”[25]对审委会进行合议制改造,使得独任制与合议制成为审判权力行使的两种基本形式,应当是审委会制度从行政化审批向民主化讨论转型的可行方案,因此各地法院在积累必要经验后应当形成立法建议来推动审判权力运行制度的完善。
  (二)多元化解纷与程序分流机制
  多元化纠纷解决机制、专业法庭或专门法院的设置都是为了阻隔大量纠纷被不加区分地导入成本高昂的正式诉讼程序,同时确保对经过分流的案件进行高效审理。对纠纷分流与司法效率的重视,可以为主审法官改革、司法独立目标的实现,创造有利的司法环境。倡导法官独立审判只是为了增强保障社会正义的最后一道防线抵御各种因素腐蚀的概率。如果社会自身能够预防和化解纠纷,法院就可以作为备而不用的司法权威存在。“一个社会设立法院自然是希望法院来解决纠纷。但这并不意味着法院有能力解决一切纠纷。一般说来,法院只适合,通常也只能依据法律规则或司法先例来解决有关校正正义的问题,即个案的纠纷。但社会中常常有些纠纷,乍看起来是有关校正正义的个案,隐含的却是分配正义的规则问题。”[26]通过司法救济程序申请权利保障,不仅需要当事人支付必要的诉讼成本,而且意味着法院需要花费大量的财政投入。完善、高效的多元化纠纷解决机制是社会自身具备纠纷处理能力的显著表现。“我国应当正确处理好ADR的鼓励与程序基本权保障的关系。我们鼓励当事人利用ADR解决纠纷,并不意味着要用ADR取代司法,更不意味着剥夺当事人的裁判请求权。裁判请求权包含着诉诸司法的权利,当事人基此有权排斥非司法机构对其与他人之间的民事争议作出最终的决定。裁判请求权是当事人的程序基本权利。”[27]不仅社区组织可以发挥人民调解的作用,其他法律服务机构也可以通过借鉴英国的“早期中立评估”等模式为纠纷当事人创造达成协议的条件。例如,“在荷兰,拥有相对快速、廉价的民事司法系统,避免了诉讼拖延和耗费过大等问题,其主要原因在于荷兰存在着能够与律师行业竞争的其他法律服务业和社会机构。这些非律师行业和社会机构提供了替代诉讼的有效率、低成本的争议解决方式,从而使法院能够集中精力处理那些真正需要通过诉讼方式解决的争议。”[28]在多元化纠纷解决机制与法院司法救济机制的关系方面,应当强调前者相对于后者的优先地位,当然司法救济机制的保障作用也需要得到肯定与重视,但大量的纠纷过度地涌入法院则反映出多元化纠纷解决机制的构建受到阻碍或忽视的状况。
  在司法程序中,当

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【注释】
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