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【法宝引证码】CLI.1.304262 【时效性】尚未生效

农业转移人口市民化的法律激励机制构建

【法宝引证码】CLI.A.1232176 

  • 期刊名称: 《比较法研究》
  • 期刊年份: 2017
  • 摘要: 农业转移人口市民化作为新型城镇化建设的核心内涵,需要法律推进其健康发展。为了化解农村劳动力要素流动与城乡二元结构的矛盾,推进农业转移人口市民化正成为现实抉择。通过改变命令控制性法律规制或软法之治的传统做法,政府和市场合力推动基于社会可接受的法律激励机制,能够更好解决农业转移人口市民化的外部性问题。为此,应利用“激励—制约”的范式框架,构建以土地、户籍、财政等为制度工具,充分保障农民权益和满足农民美好生活需要的农业转移人口市民化的实现路径。
  • 英文摘要: The core connotation construction of the new urbanization of the rural migrants needs laws to ensure its healthy development. In order to solve the contradiction between the flow of rural labor force and the urban-rural dualism, promoting the new urbanization is becoming a realistic choice. By changing the traditional practice of hard law or soft law, both the government and market will push forward the legal incentive mechanism based on social acceptability, in the hope of settling the rural migrants external problem, and will use the paradigm of “incentive restriction”to build the institutional tools, such as land, household registration, finance and so on, to fully protect farmers’rights and interests and meet the needs of farmers’good life.
  • 作者: 许明月 段浩
  • 作者单位: 西南政法大学经济法学院 西南政法大学经济法学院长治学院法律与经济学系
  • 中文关键词: 农业转移人口市民化 新型城镇化 农民权益 社会可接受性 法律激励机制
  • 英文关键词: rural migrants; new urbanization; farmers’rights and interests; social acceptability; legal incentive mechanism
  • 期号: 6
  • 页码: 75

  农民问题一直是制约农业、农村现代化发展的瓶颈。正在进行的新型城镇化改革不仅要解决农业结构性主要矛盾和培育农业农村发展新动能,也为实现城乡融合发展和农业农村现代化的目标开启了新思路。[1]农业转移人口市民化是农业转移人口平等享受原城镇户籍居民所享有的各项城市公共资源、公共服务和社会权利,以成为真正的城市市民的整个过程。[2]农业转移人口市民化是新时代新型城镇化改革的基本追求,也是为长期在城市居住的农民群体能享受均等无差别的市民化待遇而创设人身和财产等应得权益[3]的制度创新过程。
  随着新型城镇化和农业农村现代化改革的推进,农业转移人口市民化已经按照规划和制度的要求全面展开。而传统的命令控制性法律规制则呈现出低效率状态,软法规制模式虽然具有极大程度上尊重市场机制的优势,但仍未根本上解决新兴市场内在机理需求的问题。实际上,法律制度的强制性规范固然卓有成效,软法的提倡和促进诚然也是可取的,但是,法律激励机制契合社会主义市场经济体制的独有品质和个性特征,具有“更容易为主体所认同、接受和服从的天然优势”,[4]理应成为农业转移人口市民化制度谋划的重要内容。
  本文将首先探讨构建农业转移人口市民化法律激励机制的基本价值,进而分析农业转移人口市民化激励法律机制构建的关键因素,在此基础上,提出推进农业转移人口市民化制度构建的范式框架,并对构建农业转移人口市民化法律激励机制应进行的制度改革和创新进行专门讨论。
  一、农民的美好生活需要:构建农业转移人口市民化法律激励机制的基本价值
  法律具有反向惩罚和正向激励的双重功能,或许因为对效率价值的片面追求,其惩罚手段一直为我们所乐道和奉行,而激励功能却常常被束之高阁。“所谓激励,就是通过设计适当的外部奖励形式和工作环境,以一定的行为规范和惩罚性措施,借助信息沟通,来激发、引导、保持和规划组织人员的行为,以有效实现组织及其成员个人目标的系统活动。”[5]因此,对农业转移人口市民化的法律激励就是指基于城乡融合发展的社会可接受性,设计和选择户籍、土地、财政等法律规范和制度工具,激发、引导和规范农业转移人口实现市民化,以有效实现新型城镇化的系统法律制度创新活动。[6]它以法律制度的形式对有利于市民化实现的行为以正面的评价并赋予一定的利益,以鼓励更多的法律主体作出这种行为选择,推进农业转移人口市民化更快更好的实现。
  农业转移人口市民化是新时代实现农民美好生活需求的基本路径。党的十九大报告首次提出,“新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。农民问题是“三农”问题的核心。“三农”问题所反映的主要矛盾就是农民日益增长的美好生活需要和城乡发展不平衡不充分之间的矛盾。而农业转移人口的市民化实质上是新时代实现农民美好生活需要的基本途径。近年来的惠民举措使得农民获得感显著增强,也基本建立起覆盖城乡居民的社会保障体系,但是城乡发展不平衡不充分的突出问题依然存在也是不争的事实。一方面,城乡区域发展和收入分配差距依然较大,农民在现有的农村条件下很难实现完全真正的脱贫。表现为农村人口的广泛分散的特点与现代社会发展脱节,由于供给成本的限制,农民难以像城市市民那样充分享受到各种公共资源(各种公共设施、经济机会、公共福利),以传统方式在农村生活,生活条件难以显著改善,脱贫、就业、教育、医疗、居住、养老等方面问题难以彻底的解决。其中,农村相对分散的生活方式难以实现资源的共享,让农村居民获得与城市市民相当水准的公共设施、公共服务和公共福利等利益,往往需要极高的投入成本,由于过高的成本限制,在农村社会,全面创造实现农民美好生活需要的各项条件几乎是不可能的。另一方面,从现代国家的发展趋势来看,各类城镇的快速发展促进了城市设施和公共服务的集中供应和便利分享,降低了同等生活条件的边际成本,提高了资源的利用效率和社会效益;集中供给和广泛共享的城市生活方式能够使一次的公共投入同时为众多的社会成员共享,这将有效降低生活水平改善的边际成本,使提供更加优质的现代社会基础设施和公共服务成为可能。可见,利用城市生活资源的共享方式,可以更好地满足居民的美好生活需要。在城市化生活方式下,人们的生存权和发展权能够得到更充分保障,就业、教育、社保等方面的机会利益和期待利益能够更好的实现,城市现代化带来的生活便利能够为居民普遍分享,社会成员的生活水平和生活质量能够在相同的成本投入下得到更大程度和更为普遍的改善和提高。由此可见,农业转移人口市民化是实现农业人口的美好生活需要的最佳路径,必须通过各种社会政策工具和法律手段促进和保障这一进程的稳步快速、推进。可以说,农民追求更加美好生活的向往,既是构建农业转移人口市民化的法律激励机制的原因,也是其要追求和实现的价值目标。
  城乡二元结构是农业转移人口市民化的基本障碍。农民的美好生活需要和城乡发展不平衡不充分之间的矛盾,根源于农村劳动力要素流动与城乡二元结构的矛盾。市场经济条件下劳动力要素应通过市场进行配置,只有这样,才能实现劳动力要素配置的优化。因此,长期以来,随着我国经济建设的发展,大批农业人口进入城市从事各行各业的经济贸易活动,反映了市场配置劳动力资源的必然要求,是劳动力资源市场化配置的必然结果。但是,由于计划经济遗留的城乡二元结构的影响,在农业转移人口的生活城市化、市民化方面,相关的制度并没有及时跟进,以至于大量的农业转移人口在进入城市以后仍然按照农民对待,并没有充分享受与所在城市市民相同的待遇。尤其在就业、子女教育、住房保障、社会保险、健康保健、城市政治生活的参与等方面,他们仍然被作为农民对待,不能与城市市民一样享受各种机会、待遇和福利。作为城市建设的重要参与者,农业转移人口却不能平等地分享城市发展而带来的利益,这不能不说是一种巨大的社会不公。农民作为社会成员的基本构成同样具有对美好生活的向往,而城乡二元结构体制下形成的制度积淀却成为其实现这一美好愿望的巨大障碍。要使农业转移人口对美好生活的追求能够真正实现,必须彻底破除城乡二元结构下形成的路径依赖,从城乡一体化和实现城乡真正融合的视角出发,通过制度创新,确保农业转移人口不仅有机会参与城市建设,而且可以与城市市民一样,平等分享城市发展的成果。
  破除城乡二元结构下的思维定式和制度惯性要求引入激励性法律制度,来推进农业转移人口的市民化。从制度变迁的历史脉络来看,“城乡二元结构体制是计划经济体制的重要组成部分,并为计划经济体制服务”。[7]传统的工业化建设形成了对农业的挤压和剥夺的路径依赖,造成了城乡居民之间的“社会区隔”,阻滞了劳动力要素的流动,[8]不仅在生产领域而且在生活领域均形成了严重的城乡二元结构。二元结构在生产领域形成的城乡区隔已经因劳动力资源配置的市场化改革而被彻底击破,而在生活领域形成的城乡区隔却并没有彻底的消除,甚至在一些地区,农村转移人口与城市市民的差别待遇不仅没有缩小,还有越来越大的趋势。究其原因可能是多方面的,但是,长期二元结构下形成的思维定式和制度惯性可能是基本的因素。在城乡二元结构的思维下,农业转移人口和城市市民分属不同的社会阶层,他们天生就被打上了不同的身份烙印,各种社会资源的分配均需在进行身份识别的前提下进行。而二元结构下形成的各种制度却固定并强化了这种身份区分前提下的利益分配和资源分享规则,使其获得了某种程度的合法性外观。在长期强制性推行的过程中,它逐步被社会接受,成为一种理所当然的社会存在,以至在人们猛然觉醒而发现其不公正时,要改变这种状态,却会遇到来源于制度惯性而形成的巨大阻力。要消除这种制度惯性形成的阻力,就必须引入更强有力的变革机制。强化农业转移人口市民化激励机制,正是破解这种制度惯性的一剂良药。它通过适当的制度安排,对有利于农业人口市民化的各种行为作出肯定的评价,并对作出市民化生活选择者以明确的利益回报和保障,让人们进行理性选择时能够看到市民化生活带来的巨大利益,通过改变人们的利益预期吸引更多的人作出市民化生活方式的选择。
  总之,农业转移人口市民化是新时代实现农业转移人口美好生活需求的基本举措,是实现社会公正的基本要求,而构建激励性法律制度是推进农业转移人口市民化的有效法律途径。满足农业转移人口的美好生活向往需要以市民化的方式实现,而农业转移人口的市民化则需要通过激励性法律制度来推进。
  二、农民权益:构建农业转移人口市民化法律激励机制的关键
  “农业转移人口”的称谓最早可以追溯到2009年12月召开的中央经济工作会议,此后,“推进农业转移人口市民化”就成为历年部署经济工作的主要任务和积极稳妥推进城镇化的核心任务。[9]2012年中共十八大报告中明确提出城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置是形成新型工农、城乡关系的实施路径。2013年中共十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出走中国特色新型城镇化道路,推进以人为核心的城镇化,完善城镇化健康发展体制机制。2014年《政府工作报告》中着重提出解决“三个1亿人问题”,国务院发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》、《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发〔2014〕25号)则进一步明确了新型城镇化的目标就是要加快消除城乡二元结构的体制机制障碍,推进城乡统一要素市场建设,完善城乡发展一体化体制机制和农业转移人口市民化推进机制。[10]2016年,国务院在《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发〔2016〕8号)中,提出加快实施以促进农民工融入城镇为核心的“一融双新”工程,重点加快城市建设和户籍改革,明确提出建立农业转移人口市民化激励机制;《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》(国办发〔2016〕72号)进一步细化了“十三五”期间户籍人口城镇化率和年均转户人口数量指标。[11]2017年十九大报告首次提出实施乡村振兴战略,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化;以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化。从上述政策的字里行间不难发现,政策制定者的终极考量是通过制度供给侧改革来解决城镇化困境,推进城镇化、农业现代化同步发展。尽管农业转移人口市民化政策已经实现了从数量上的从无到有、从少到多,手段上的从工作部署到推进引领,规范方式上从强制推进和规划战略“各行其道”到“相容共生”的转变,但遗憾的是,“以推进、促进、鼓励、保障农业转移人口市民化的法律激励机制建设却仍显滞后。对农民具体权益的保护规定仍过于笼统,市民化的实现机制仍缺乏可操作性,尚未形成能够全面落实新型城镇化要求和实施农业转移人口市民化的规范体系。农民主观里有顾虑,制度上有障碍,行动中有困难,客观上加剧了农业转移人口市民化的困境。
  事实上,丧失农村利益后又无法享受或难以享受城市利益,这可能是农民在市民化过程中的最大顾虑,也是造成人口和土地城镇化非均衡发展的关键问题。从这个角度来讲,如何让农民自愿放弃既有农村利益,同时使其确信能够平等享有城市居民权利和有机会实现期待利益,是构建农业转移人口市民化激励机制的关键。从农民的“理性经济人”属性来看,农村利益的放弃必须以市民化以后可以享受更多的城市利益作为前提,得不偿失并不符合人的“自利”的本性。正如亚当·斯密在《国富论》中所说的那样:“在这种场合,像在其他场合一样,他受着一只看不见的手的指导,去尽力达到一个并非他本意要达到的目的……他追求自己的利益,往往比在真正出于本性的情况下更有效地促进社会利益。”[12]由此可知,只有实现农民有关农村利益的确权、市民化以后的城市利益的赋权,以及市民化过程中必要利益损失和补偿的易权,确保市民化过程的期望利益始终大于现有利益,市民化才能为农业转移人口所接受,即农民权益的保障和实现是激励农民主动市民化转换的出发点和归宿点。具言之,一方面在农民退出农村的过程中既有的农村利益丧失得更少,另一方面农民在市民化后可以获得的期望利益和机会利益更多,才能对农村转移人口市民化的实现产生有效的激励。因此,通过追求利益最大化的理性选择,创设和构建一套能够激励农民愿意自主选择转换为市民并且可以安心追求美好生活的机制,才是破解农村人口市民化问题的关键。
  总的来说,农民权益的维护和保障既是法律规范正当性、合理性的源头,也是实现法律激励的可行路径。几十年城乡发展实践和理论研究都表明,有效的制度安排和机制创新是维护农民权益和城乡融合发展的主要动力和源泉。[13]新型城镇化背景下,推进农业转移人口市民化改革,进而满足和实现农民美好生活的重大任务目标,政策先行和局部试点是完全必要的。但是,经过农业转移人口市民化改革的实践检验,命令控制性的法律规制收效甚微,诸多城镇化问题正是农民“用脚投票”的诠释。因此,有必要对传统的制度安排进行深入反思,以便巩固和提升农业转移人口市民化的改革成果,并为进一步的深化城乡区域协调发展提供法律依据。透过现象来看,城乡二元结构的“根基”是一系列包括国家法律、地方性法规、行政规章以及各种政策规定等层次复杂、数量庞大、内容广泛的制度体系。因此,推进农业转移人口市民化实质上是以农民权益为核心的相关制度体系的调整、转变和创新。特别是农业转移人口市民化目标的提出和实现,更需要在科学健全的法律制度支撑和保障的基础上,以农民基于权益的理性选择为关键提高市民化的可接受性,继而发挥法律激励机制在规制优化抉择中的先天优势。[14]当然不容忽视的是,农业转移人口市民化的推进,并非凭空想象的理论设计,而应从新型城镇化和农业现代化的实际需求出发,进行制度创新,并积极寻求配套相容的法律制度实施体系。
  三、激励与制约:构建农业转移人口市民化法律激励机制的范式框架
  如前所述,以利益为诱因建立农业转移人口市民化激励机制是有效推进农业转移人口市民化的关键,而传统的基于城乡二元结构下形成的命令控制型制度体系,却是阻碍农业转移人口市民化的重大制度障碍。这主要表现为三个方面:第一,在农业转移人口转化为城市人口的转出环节要求其无偿放弃已在农村取得的既得利益。例如,各地普遍实行的“以土地换保障”的做法便强制要求进城农民必须放弃其在农村的土地承包经营权,否则,就不能作为城市市民而参保;而有些地方则要求农民以承包经营权和宅基地使用权换取城市户口。现行《农村土地承包法》26条第3款也规定,承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方;承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地;等等。要求农民转化为市民时必须以放弃其农村既得利益为代价,增加了农业人口市民化的个人成本,在农民进行进城与否的决策时,必然会因为这些既得利益的损失而顾虑重重,特别是在其进城能够获得的利益仍不明确或缺乏明确的保障时,这种顾虑会进一步强化。第二,在农业转移人口转入城市的环节要求转入人口承担额外的负担。如,各地普遍盛行的要求农民工子女就学应提供额外的“赞助费”“借读费”等[15],当农业转移人口预期在城市实现市民化生活需要支付更高的费用时,大量的人必然会因过高代价和不公平的对待而望而却步。第三,农业转移人口不能平等地享受城市市民的公共福利和发展机会。城乡二元结构下形成的城市公共福利政策对农业转移人口与本市市民进行了严格的区分,并在此基础上对城市公共福利资源进行区别化配置,农业转移人口不能平等地分享城市市民所享有的各种公共福利待遇,它们或只能由市民专享,或需要农业转移人口支付额外的代价才能分享。例如,在就业促进和保障方面,城市市民失去工作后,可以进行失业登记,享受就业培训和其他旨在提高其再就业机会的各种服务,而农业转移人口却大多被排除在外。[16]公共服务和社会福利与户籍捆绑分配形成的人口二元化结构,进一步加大了农业转移人口的市民化难度。表现为农民进城却不能落户、建设城市却不能享受城市福利,呈现“钟摆式”和“候鸟型”流动,农民的生活质量没有得到提升,与城镇化改革以

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【注释】
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